Гражданская служба федеральной исполнительной власти

Среди центрально-федеральных подсистем гражданской службы особую значимость по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом.

По численности он составляет 79,3% от всего количества федеральных гражданских служащих (табл. 7).

Во-вторых, это единственная ветвь федеральной гражданской службы, в которой просматривается субординационный характер.

Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Президента. Затем слабо подчиненная ей гражданская служба Правительства.

При этом федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных органов управления различных министерств и ведомств. Стало быть, между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы действует хотя и весьма ограниченная, в чем-то несовершенная, но властная вертикаль.

Наконец, в-третьих, данная ветвь гражданской службы более других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь достаточно занормированы, хотя многие вопросы еще регулируются старыми аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.

Она имеет достаточно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной гражданской службы (что затрудняет ее формализацию — составление наглядной схемы). Это — наиболее меняющаяся и все еще находящаяся в процессе организационного поиска гражданская служба.

Администрация Президента формируется на основании пункта «и» ст. 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента.

В соответствии с проведенной в марте 2004 г. реорганизацией в ее составе насчитывается 18 управлений. В их числе аппарат Совета безопасности РФ, аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников, государственно-правовое управление, канцелярия, контрольное управление, реферантура, секретариат руководителя Администрации, управление по внешней политике, управление по внутренней политике, управление по кадровым вопросам и государственным наградам, управление по вопросам государственной службы, управление по обеспечению конституционных прав граждан, управление информационного и документационного обеспечения, управление по работе с обращениями граждан, управление пресс-службы и информации, протокольно-организационное управление, экспертное управление.

Вместе с тем, как уже говорилось, это особая подсистема, во-первых, в структуре гражданской службы федеральной исполнительной власти, а во-вторых, в структуре всей федеральной гражданской службы.

Третий уровень федеральной гражданской службы исполнительной власти образуют гражданские службы министерств и ведомств (служб и агентств). Они чрезвычайно разнообразны по своему содержанию и социальному назначению.

Анализ деятельности федеральных министерств и ведомств свидетельствует, что здесь сложились в основном не вполне рациональные и недостаточно стабильные гражданские службы.

Дело в том, что в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, которые довольно часто меняются. Со сменой первых руководителей, как обычно, меняются их заместители.

Последние, в свою очередь, меняют руководителей курируемых ими подразделений. А новые руководители подразделений «обновляют» состав своих подчиненных.

Подобные, достаточно массовые, «обновления», конечно, негативно сказываются на профессионализме и компетентности гражданских служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств.

Решение этой проблемы возможно только за счет повышения правовой и административной стабильности гражданских служб федеральных министерств и ведомств.

Если попытаться опереться на зарубежный и некоторый отечественный опыт, то во всех федеральных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должности руководителей аппаратов (что сделано уже довольно последовательно в Администрации Президента, аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в некоторых министерствах и ведомствах).

Наделить их статусом высших должностей гражданской службы, замещаемых на постоянной основе. И главное — сделать замещающих эти должности лиц ответственными за профессионализм и компетентность подчиненных им управленческих аппаратов.

При таком порядке министры, руководители ведомств будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться, выполняя свою основную функцию хранителей и поборников управленческой эффективности гражданских служб соответствующих министерств и ведомств.

Каковы функции федеральной гражданской службы? Большая часть государственных служб федеральных органов государственной власти осуществляет свою деятельность в настоящее время на основе нормативно закрепленных положений или регламентов, в которых данная проблема получила определенное решение. И это, конечно, положительно сказывается на результатах данной деятельности.

Если же исходить из сущности и социальной роли федеральной гражданской службы как административной деятельности, то ее функции, в основном детерминируются теми государственными органами, в рамках которых действуют.

И, в частности, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (2004 г.) в п. 2 выделяется пять таких функций:

• принятие нормативных правовых актов;
• контроль и надзор;
• правоприменительные;
• управление государственным имуществом;
• оказание государственных услуг.

Следовательно, федеральные министерства осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов для исполнения органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за исполнением органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, выдачей этими органами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров.

Совокупный состав служебных функций государственных органов обусловливает (детерминирует) структуру подразделений гражданской службы этих органов.

Обычно гражданские служащие в линейных подразделениях заняты почти всецело реализацией организационных и технологических функций, а в штабных (функциональных) — сосредоточены главным образом на исполнении информационных функций.

Вполне очевидно, что система федеральной гражданской службы находится пока в процессе становления. Она создана лишь в основном. Здесь все еще идут поиски наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов.

Однако недостаточная системность федеральной гражданской службы весьма отрицательно сказывается на ее результатах, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата, массовые сокращения работников, порождает у значительной части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать в полную силу и творчески.

Думается, что здесь следует продолжить структурно-функциональный анализ, начатый административной реформой. Надо провести тщательную инвентаризацию всего, что есть, и выяснить то, что надо.

Только после этого станет возможной выработка действительно необходимой структуры государственных служб министерств и ведомств как по горизонтали, так и по вертикали.

Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм.

И сделать это можно главным образом за счет создания «федерального государственного органа по управлению государственной службой» (ст. 19, п. 5).